Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Portoghesi 12, e' domiciliato;
Contro il Presidente della giunta della Regione Emilia-Romagna
per la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale degli artt. 7 e
22 della legge regionale 19 dicembre 2002, n. 37 (Disposizioni
regionali in materia di espropri), pubblicata in B.U.R. 20 dicembre
2002 n. 180, in relazione agli artt. 120, secondo comma, nonche' 117,
secondo comma (lett. l ed m), terzo comma Cost.
1. - Al fine di armonizzare la disciplina di cui al d.P.R. 8
giugno 2001 n. 327 (t.u. in materia di espropriazione per p.u.) con
la legislazione regionale in materia di pianificazione territoriale
ed urbanistica, la Regione Emilia-Romagna ha dettato - con la legge
in epigrafe - un complesso organico di norme destinate (come da
art. 2) a governare le procedure, da chiunque realizzate, per
l'acquisizione anche a favore di privati di immobili o diritti
relativi ad immobili per l'esecuzione nel territorio regionale di
opere e interventi pubblici o di pubblica utilita'.
Oltre a dettare principi generali (artt. da 3 a 7) ed a
disciplinare forme e modi di apposizione del vincolo espropriativo
(tit. III, art. 8 - 14) e quelli della dichiarazione di p.u., la
legge reca (al tit. V) norme a definizione dei requisiti della
"edificabilita' legale e di fatto" rilevanti agli effetti della
determinazione dell'ammontare della indennita' dovuta per l'esproprio
di aree dotate di detti caratteri. Rilevano, in questa sede, gli
artt. 7 e 22 che, giusta determinazione approvata nella riunione del
Consiglio dei Ministri del 14 febbraio 2003 (doc. 2), vengono dal
deducente impugnati siccome contrastanti con gli artt. 120, secondo
comma, e 117, secondo e terzo comma, Cost. (sub lege Cost.
n. 3/2001).
2. - Dopo aver disposto (all'art. 6) il conferimento ai comuni -
salvi i casi di espressa deroga normativa - delle funzioni
amministrative relative ai procedimenti di espropriazione per la
realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilita' di competenza
regionale, la legge prevede - nel qui denunciato art. 7 - che "in
caso di persistente inerzia nel compimento di un atto spettante ai
soggetti di cui all'art. 6, comma 1, nell'esercizio di funzioni
conferite, la giunta regionale assegna all'ente medesimo un termine
per provvedere, comunque non inferiore a quindici giorni. Trascorso
inutilmente tale termine, la giunta assume i provvedimenti necessari
per il compimento dell'atto, ivi compresa la nomina di un commissario
ad acta".
All'evidenza, la cosi' contemplata attribuzione ad organo
regionale di "poteri sostitutivi" nel compimento di atti di spettanza
dei comuni si pone in contrasto con l'art. 120, secondo comma, Cost.,
alla cui stregua deve ritenersi riservato al Governo il potere di
sostituirsi ad organi (delle regioni, citta' metropolitane, province
e) dei comuni - quando, tra l'altro, la tutela dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali imponga
l'adempimento di (inosservati) doveri, o "funzioni", secondo
procedure definite con legge che salvaguardi i principi di
sussidiarieta' e di leale collaborazione.
Invero, se e' del Governo la titolarita' del potere sostitutivo,
e altrettanto indubitabile che la legge (ordinaria) alla quale e'
riservato di definire - nel rispetto degli indicati principi - le
modalita' d'esercizio del potere stesso non possa essere che una
legge statale (attesa, se non altro, l'esigenza di una disciplina
uniforme in settori che coinvolgono, come quello dell'espropriazione
per p.u., principi fondanti dell'ordinamento costituzionale:
art. 42).
Deve, di conseguenza, convenirsi che il denunciato art. 7 della
l.r. Emilia-Romagna n. 37/2002, nel disporre la sostituzione
regione-comune (pur teoricamente ammissibile, ma con la mediazione di
un atto normativo dello Stato), viola la sottolineata "riserva di
legge statale" cosi' come posta dalla Costituzione.
3. - Premesso, in breve, che espropriazione per p.u. e correlato
diritto d'indennizzo attengono al regime costituzionale della
proprieta' quale scolpito dall'art. 42 della Carta repubblicana - e,
cosi', a "materia" di certo sottratta alla legislazione concorrente
delle regioni per rientrare, invece, in quella esclusiva statale (ex
art. 117, secondo comma, lett. l) Cost.: ordinamento civile) - e'
agevole, altresi', evidenziare l'illegittimita' dell'art. 22 l.r.
n. 37/2002.
La denunciata norma (rubricata "Edificabilita' di fatto")
stabilisce che, salva la necessita' della edificabilita' legale,
"un'area possiede anche i caratteri della edificabilita' di fatto
quando sono gia' presenti o in corso di realizzazione, nell'ambito
territoriale in cui l'area stessa si inserisce, le dotazioni
territoriali richieste dalla legge ovvero dagli strumenti di
pianificazione territoriale e urbanistica".
E' da dire, intanto ed in primo luogo, che nonostante la fatta
salvezza della "necessita'" della edificabilita' legale (derivante
com'e' noto dalle previsioni degli strumenti urbanistici), la
disposizione in esame appare preordinata a riconoscere rilevanza,
agli effetti della determinazione dell'indennita', "anche" alla
edificabilita' di fatto, in tal guisa riprendendo un'opzione
ermeneutica che, pur sostenuta a riguardo dell'art. 5-bis, terzo
comma, del d.l. 11 luglio 1992 n. 333 (sub lege n. 359/1992), ha
finito poi con l'essere disattesa con l'affermazione del carattere
solo sussidiario della edificabilita' di fatto (o effettiva), da
riconoscere percio' rilevante alla stregua della "norma vivente"
nella sola ipotesi di mancanza di strumenti urbanistici.
In contrasto con la ricordata norma vivente sarebbe del resto
quella denunciata quando pure questa fosse da intendere preordinata a
richiedere la compresenza del duplice carattere (edificabilita'
legale e edificabilita' di fatto, non piu' in rapporto di
sussidiarieta), noto essendo che per consolidata interpretazione
giurisprudenziale la sola edificabilita' legale basta a conferire ad
un'area il carattere della edificabilita' (ed a legittimare
l'applicazione dei relativi criteri indennitari).
Sotto tale profilo, e senza dire che - per lo stesso rilievo (non
meramente sussidiario) attribuito "anche" alla edificabilita' di
fatto - la norma in commento e' suscettibile di comportare il
riconoscimento di un tertium genus di suoli oltre la dicotomia posta
dal costituzionalmente legittimo impianto della legge statale citata,
si coglie con evidenza il contrasto del denunciato art. 22 con
l'esclusiva competenza dello Stato di legiferare nelle materie
dell'ordinamento civile (proprieta' privata e qualificazione
giuridica dei beni che ne formano oggetto) e delle prestazioni
concernenti i diritti civili da garantirsi pariteticamente su tutto
il territorio (nella specie, con uniforme applicazione di criteri di
determinazione dell'indennizzo espropriativo): art. 117, secondo
comma lett. l) ed m).
Per altro aspetto, gli or citati precetti costituzionali - e
segnatamente il secondo - devono ritenersi violati insieme a quello
dell'art. 117, terzo comma, Cost. dalla denunciata norma regionale
per quanto dalla stessa disposto in ordine alla individuazione dei
requisiti della edificabilita' di fatto (subordinata alla presenza o
all'avvio di dotazioni territoriali richieste dalla legge ovvero
dagli strumenti di pianificazione urbanistico-territoriale).
In base alla legislazione vigente infatti (art. 5-bis, comma 5,
legge n. 357/1992 cit), come pure alla stregua dell'art. 37, commi 5
e 6, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (di differita entrata in vigore),
la definizione dei criteri e requisiti per l'individuazione della
edificabilita' di fatto e' rimessa ad un decreto da emanarsi, ai
sensi dell'art. 17, legge n. 400/1988, dal Ministro dei lavori
pubblici (ora delle infrastrutture e trasporti), in coerenza - com'e'
appena da notare - con ovvie esigenze di uniformita' di disciplina
(quanto agli effetti sulla determinazione dell'indennita' di
esproprio) la cui salvaguardia e' compito esclusivo della legge
statale ex art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.
D'altra parte, e pur a privilegiarne l'attinenza alla materia del
"governo del territorio" (di legislazione regionale concorrente), la
norma in esame si porrebbe, come si pone, in contrasto con l'art.
117, terzo comma, Cost. per il rilievo attribuito, ai fini
considerati, ad articolate previsioni degli strumenti di
pianificazione urbanistico-territoriale in dispregio dei principi
fondamentali dettati o da desumersi - quanto ad individuazione della
edificabilita' di fatto delle aree - da un atto di normazione
statale.